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2016年10月25日 星期二

重点事项监督是政协民主监督的有效形式

——以湖南省常德市开展重点事项监督的实践为例

中国人民政治协商会议湖南省委员会 时间:2016-12-16 来源:常德市政协课题组

   民主监督是人民政协的三大职能之一。相对于政治协商、参政议政而言,民主监督一直是各级政协的一块短板;相对于党内监督、法律监督、权力监督、行政监督等其它监督形式而言,政协民主监督被很多人称为柔性监督软监督。为强化民主监督的职能,增强政协民主监督的实效性,湖南省常德市政协探索开展重点事项监督,有效推动了政协民主监督由虚向实、由被动向主动、由柔性向刚性转变。

  一、常德市重点事项监督的基本做法 

  2014年开始,湖南省常德市政协以提高民主监督组织化程度为突破口,积极探索开展重点事项监督,是对民主监督方式方法的探索和创新,其最大的特点是监督主题集中,每年围绕党委政府的中心工作确定一个主题,开展重点监督;最关键的是组织化程度提高,充分发挥了政协的组织优势;最成功的是监督成果运用,通过多种方式和途径,促进了监督成果的转化落实。具体的做法: 

  1.确定监督主题2014年,常德市委作出了打好民生升温、园区攻坚、城市提质三大战役的决策部署。常德市政协以市委的这一工作中心为切入点,把三大战役作为重点监督的主题,对承担三大战役工作任务的主要责任部门的履行职责、工作效能、作风建设等情况进行民主监督,得到了市委、市政府的重视和支持,市委常委会议进行了专题研究,并由市委办下发了围绕三大战役开展民主监督的专门通知。2015年,常德市政协从既要围绕党政中心工作、又要紧扣民生热点的角度出发,把三大战役中的民生升温作为监督主题,对涉及民生安全的行政执法部门进行重点监督。通过明确监督主题,把民主监督的重心放在党委政府的中心工作上、放在社会关注的热点问题上,增强了针对性,提高了关注度,扩大了影响力。 

  2.组建监督队伍2014年,为了搞好重点事项监督,常德市政协遴选60名市政协委员,组成12个民主监督小组,委派到承担三大战役工作任务的12个重点责任单位,实行一对一的监督,每个专委会负责2个民主监督小组的协调、联络工作。2015年,又遴选48名市政协委员,组成6个民主监督小组,对市安监局、市药监局、市工商局、市质监局、市消防支队、市交警支队等涉及民生安全的行政执法部门进行重点监督。在2014年的基础上,进一步强化了专委会的牵头组织责任,明确由各专委会主任担任民主监督小组组长,要求各专委会和被监督单位分别明确一名联络员,负责沟通衔接、情况综合等具体工作。 

  3.规范监督程序。为保证监督工作规范、公平、有效,在具体的实施过程中,常德市政协鼓励各民主监督小组根据实际需要,创造性地开展监督活动,又要求走完四统四分的规定程序。一是统一动员、分别对接。由市委、市政府、市政协联合召开动员会议,各民主监督小组成员和被监督单位负责人参加,在统一思想、明确任务的基础上,各民主监督小组与被监督单位实行分别对接。二是统一调度、分别监督。各民主监督小组按照听取一次情况汇报、组织一次民意调查、开展一至两次现场视察、进行一次走访座谈、征求一次市委市政府主管领导意见、面对面交换一至两次监督意见、形成一份监督情况点评报告等七个一的规定动作,分别对被监督单位开展监督,市政协每月召开一次调度会,交流监督情况、汇总监督意见。2015年,又根据监督工作的实际需要,对规定动作作了适当地调整和完善。三是统一测评、分别点评。年底召开集中测评大会,各民主监督小组分别对被监督单位进行点评,全体市政协常委和市民代表根据点评情况,对被监督单位进行满意度测评,形成监督结论。四是统一交办、分别整改。对于监督过程中发现的带普遍性、倾向性问题,对于测评会议上指出的问题,以市政协常委会的名义提交市委市政府,经认同后由市委市政府召开专门会议集中交办,要求被监督单位分别整改落实。 

  4.运用监督成果。监督成果包括两个方面,一方面是监督过程中形成的工作性意见建议,另一方面是对被监督单位的监督结论。在工作性意见建议的转化落实上,采取了市委政府交办、三办联合督办、跨年回访视察等措施。所谓市委政府交办,主要是通过市委市政府交办监督意见,使政协的监督意见变为市委市政府的工作要求。201412月,市政府常务副市长主持召开集中交办会议,将市政协针对三大战役60多条监督意见,一次性交办给了12个被监督单位。所谓三办联合督办,就是对经过市委市政府交办的60多条监督意见的整改落实情况,由市委办、市政府办、市政协办联合组织开展结账式督查。所谓跨年回访视察,就是对监督意见的整改落实情况坚持及时跟进、紧盯不放,要求各民主监督小组对被监督单位进行回访,及时发现整改中存在的问题;组织主席会议成员实地察看整改情况,现场视察整改效果。在监督结论的运用上,主要是提请市委专门发文,把政协的监督结论运用到考核中去,作为考核各单位党风廉政建设和干部作风的内容,作为考核单位优化经济环境和行政效能的内容,作为考核统战工作的内容,作为单位年度绩效评估的参考。 

  二、重点事项监督的构成要件 

  1.党委的强力支持。重点事项监督,是政协民主监督的一种新形式,也同样具有政协民主监督的非权力特征。要让这种非权力的柔性监督在社会主义国家政治生态中真正发挥作用,作为执政党的中国共产党各级党委的强力支持是必不可少的。重点事项监督,因为监督主题紧扣党委政府的中心工作,监督的组织化程度更高,监督的密度、力度也更大,更加需要党委有正确的认识、宽阔的胸襟和闻过即改的勇气。就党委而言,支持并主动接受政协民主监督是宪法和法律赋予的明确的政治责任,不取决于领导人个人喜好与胸怀。从政治上看,党委、人大、政府、政协四套机构,是我国政治体制的基本构架,在党委总揽全局、协调各方的领导格局下,分工协作,各司其职,互为补充,相辅相成。支持并主动接受政协民主监督,各级党委责无旁贷。从历史上看,人民政协在建国过程中,在社会主义革命和建设中,在改革开放、建成全面小康社会的现代化进程中,都作出了重大贡献。重视政协工作、发挥政协作用是我们党的一贯方针。从现实看,党委肩负着领导全国人民实现中华民族伟大复兴的重任,面对的情况非常复杂。政协协商是决策机制和决策程序中的一个重要环节,发挥政协的政治协商作用、参政议政作用、民主监督作用,发挥政协层次较高、代表广泛、人才荟萃等优势,对党委来说,能够起到很好的参谋作用,能够避免和减少决策失误,从而提高民主决策、科学决策水平。 

  2.政协的主动作为。政协民主监督与群众监督、舆论监督等社会民主监督最大的区别,就在于政协民主监督具有高度的组织性,有人民政协这样一个在中国特色社会主义建设事业中具有崇高政治地位的组织机构。要搞好重点事项监督,政协的主动作为是基础。在重点事项监督方面,政协的主动作为主要包括以下几个方面:一是争取党委支持。围绕党委政府的中心工作,确定好监督主题。二是精心组织。人民政协在组织重大事项监督的过程中,必须做到计划周密、主题明确、载体适当、程序规范、客观公正、卓有成效。三是抓好成果转化落实。重点事项监督的最终目的是解决问题、促进工作。发现问题、反馈意见、提出建议,并不是政协重点事项监督工作的全部和过程的终结,继续跟进整改、促进监督成果转化落实,也是政协民主监督的重要一环。人民政协开展重点事项监督监督,应该强化问题意识、坚持问题导向,积极探索民主监督成果转化落实的方法和机制,确保民主监督成果运用到位、监督中发现的问题解决到位。对于现场发现的问题,要与相关单位负责人进行面对面地沟通,坦诚交换意见、提出整改建议;对于通过调研座谈、明查暗访、问卷调查等途径掌握到的情况,要及时反映给市政协,经市政协核实、归纳、汇总后反馈给被监督单位整改落实;对于发现的带普遍性、倾向性问题,以及曾经沟通反馈而未有效整改的问题,以市政协常委会的名义提交市委市政府,从而增强重点事项监督的有效性。只有这样,才能切实防止政协民主监督搞形式、走过场,真正发挥作用和效力。 

  3.部门的积极配合。部门作为政协重点事项监督的被监督对象,应该要端正认识、端正态度、积极配合。第一,部门有接受监督的义务。重点事项监督的对象一般都是政府部门及其工作人员。他们作为党委政府中心工作的具体组织者和实施者,作为公权力的直接行使者,有接受监督的义务。第二,部门有接受监督的需要。政府部门在工作过程中需要有来自各方面的监督,包括政协的重点事项监督,以保证工作中少犯错误,提高工作效率和质量。第三,部门必须接受重点事项监督。重点事项监督一个很重要的特点就是高度的组织化。在重点事项监督实施过程中,政协通过汇报沟通,争取党委政府的支持,把政协的民主监督转化为党委政府的工作部署,把政协的监督意见转化为党委政府推动工作的具体举措。同时,加强纪检监察机关的合作,经常交流情况,及时移交重大问题线索,借纪检监察之力树政协民主监督之。如此,受监督者与监督者之间意愿一致,才能相互积极配合,搞好重点事项监督,充分发挥重点事项监督的作用。 

  4.委员的扎实工作。重点事项监督的具体实施者是政协委员,没有委员的扎实工作,再美妙的设计都只是空中楼阁。在具体工作中,政协委员应抓住以下几点:一是找准切入点。委员要在充分调查研究的基础上,围绕人民群众最关心的问题来开展监督,让人民群众认识到重点事项监督的精准定位,从而积极主动配合支持监督工作,打开工作局面。二是抓住关键。在监督实施过程中,委员要善于抓关键,把工作重心放在被监督单位最易出现问题的环节,认真分析存在问题的原因,集中精力攻其一点,使重点事项监督更有针对性。三是争取被监督单位的配合。在重点事项监督实施过程中,委员要坚持寓监督于支持之中了,寓监督于服务之中,帮助被监督单位发现问题、提出建议、解决问题、促进工作,消除被监督单位的思想顾虑,赢得被监督单位的配合与支持。只有这样,才能为重点事项监督营造良好的外部环境,形成监督合力。四是坚持客观公正的立场。在监督过程中,委员要本着对工作负责、对被监督单位负责的态度,实事求是、客观公正地开展监督工作,作出监督评价,该肯定的成绩要予以肯定,该指出的问题要明确指出,做到既不夸大,也不掩盖。 

  三、重点事项监督的理论依据 

  1.民主监督是人民政协的基本职能。民主监督是人民政协成立早期就具备的一项职能,在人民政协发展的历史沿革中,民主监督职能被逐渐确立和强化。19541219,毛泽东同志在设计人民政协的性质和任务时,提出人民政协的任务主要包括五项:一是协商国际问题,二是协商候选名单,三是提意见,向党委和国务院提意见(社会主义改造)并加以协商,四是调整关系,五是学习。在毛泽东关于人民政协任务的政治设计中,首次提出人民政协可以向党委和国务院提意见,虽然用的是提意见这种提法,没有明确提出民主监督这个概念,但确是民主监督的萌芽。同年1221日,周恩来同志在解释毛泽东同志关于人民政协任务的时候指出,人民政协要联系群众,向国家有关机关反映群众意见和提出建议。同年1225日通过的《中国人民政治协商会议章程》在列举人民政协共同准则的时候也指出,人民政协要密切联系群众,向有关国家机关反映群众的意见和提出建议。人民政协可以代表人民向国家机关提出意见建议是民主监督的萌芽。19564月,毛泽东同志在《论十大关系》中的党与非党关系的时候首次明确提出了互相监督概念。他指出,究竟是一个党好,还是几个党好,现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督。虽然这个时期与互相监督提法相对应的是民主党派,互相监督主要适用于民主党派,并未提出与人民政协相对应,更没有提出互相监督是人民政协的重要职能,但是由于民主党派是人民政协中的重要主体,因而民主党派的互相监督也为人民政协的民主监督功能提供了有力的政治支撑。19796月,邓小平在全国政协五届二次会议开幕词中提出人民政协是发扬人民民主的重要组织,并且首次提出了人民政协具有互相监督的功能,他指出,人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论,实行互相监督,发挥对宪法和法律实施的监督作用19821211全国政协五届五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》(即通常所说的八二年章程)中首次提出了人民政协的民主监督功能,《政协章程》第一章第二条明确规定:民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、 国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督1984年,在全国政协六届二次会议开幕词中,邓颖超首次把民主监督作为一个概念进行了名词解释,她说,民主监督,就是在共同政治准则的基础上,互相提意见,作批评。200628《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,明确指出:人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士,通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督 

  2.重点事项监督是在实践中探索出的民主监督的新形式,符合民主监督的基本特征。从常德市政协的实践来看,重点事项监督主要是指政协在党委政府的支持下,每年围绕党委政府的中心工作确定一个监督主题,统一选派民主监督小组,按规定程序搞好民主监督工作,通过多种方式和途径,借力使力,促进监督成果的转化落实。重点事项监督是对政协民主监督的形式创新,符合政协民主监督的基本特征。第一,重点事项监督是政治监督。所谓政治监督,就是指一个社会或国家对政治组织及其官员的一系列控制行为,如调查、批评、控告、检查、检举、质询、罢免、弹劾等等。政治监督的本质就是用权力来制约权力。虽然民主监督的组织者人民政协不是权力机关,但从国家基本政治制度设计的层面上来看,政协民主监督可以借助各种权力机关的力量,从某种意义上就是一种政治监督。重点事项监督作为政协民主监督的一种形式创新,主要体现在监督的制度化、组织化、科学化等方面,其作为一种政治监督,由人民政协组织、用权力监督权力的基本属性没有变化。第二,重点事项监督具有高度的组织性。政协民主监督与其他民主监督形式相比,由专门机关组织、有较强的组织性是其明显特征,也是政协民主监督的基本属性之一。常德市政协探索开展的重点事项监督,与一般性的政协民主监督相比,具有更高的组织化程度。在常德的实践中,从争取市委的支持确定监督主题,到精心挑选监督人员,到监督过程的组织,到委员调研方式、调研纪律的规定、监督,到建议和意见反馈方式的确定,到监督成果的刚性运用,常德市政协都全过程参与、组织。在2015年的重点事项监督过程中,常德市政协组织了6个监督小组,全部由各专委会主任担任组长。第三,重点事项监督具有较强的科学性。从1949年开始,政协民主监督经过几十年的发展,在宪法和法律的框架范围内,形成了一整套制度规范,包括内容、形式、方法、程序等各个方面。这些制度规范在实践中形成和发展,并经受实践检验,具有较强的科学性。重点事项监督的形式创新在提高民主监督的科学性方面也作出一些很有价值的探索。比如,在民主监督实施过程中,一个不太好把握的问题就是监督者的自身能力素质及工作态度。这个问题能不能解决好,将直接影响民主监督的成效。常德市政协首先从人员挑选上下功夫,从制度层面保证监督人员能力素质与针对性。其次是加强领导和组织,监督意见和建议集体讨论并经过规定的程序反馈,形成四统四分的工作方法,保证监督意见的科学性。再次在监督工作开展层面,制定了一系列的工作制度,提出了七个一的规定动作,每个监督小组都必须按要求走完规定程序,保证监督工作不走过场,不搞花架子。第四,重点事项监督同样具有非权力性。政协民主监督是政治监督,但民主监督的组织者各级政协不是国家权力机关,政协民主监督是非权力监督,这是国家的宪法和法律规定的,也是政协民主监督的基本特征之一。政协民主监督的非权力性,是政协民主监督在实践中被称为柔性监督软监督的重要原因,也是民主监督效果受到制约的重要因素。从常德市政协的实践来看,重点事项监督通过一系列的制度设计,似乎已经变成了刚性监督硬监督,这也是常德推行重点事项监督的最大价值所在。但是,重点事项监督的这种是有前提的,必须有党委、政府等权力机关的支持和认同。在常德的实践中,监督成果的反馈与整改落实,都是政协在权力机关的支持下、与权力机关一同进行的。从本质上看,重点事项监督依然具有政协民主监督的非权力性特征。 

  四、重点事项监督的现实意义 

  1.有助于解决思想认识上的差异性问题。民主监督作为政协的三大职能之一,之所以处于相对薄弱的局面,与各方面对民主监督认识上的不一致有很大关系,从而导致政协不想监督、不敢监督、不真监督。通过实施重点事项监督,把党委政府的中心工作确定为监督主题,实质上就是把政协民主监督纳入党委政府中心工作范畴,与党委政府中心工作一同部署、一同推进;实质上就是与党委政府的工作保持目标上的一致性,实现同频共振。在实施监督的过程中,立足于查漏补缺、加油鼓劲,立足于发现问题、改进工作,大胆监督、积极作为,成为了推进党委政府重大决策部署落实的重要力量,有助于形成党委重视、政府支持、部门配合、政协主动的良好局面。 

  2.有助于解决监督意愿上的被动性问题。一直以来,政协委员因受邀请、被聘任而参与的监督活动比较多,主动开展的监督活动比较少。通过实施重点事项监督,打破过去部门聘任政协委员担任民主监督员的惯例,通过遴选方式,统一组建和委派民主监督小组,开展重点事项监督的做法,较好地解决了监督意愿上的被动性问题,推动实现三个转变:一是部门主导向政协主导转变,政协组织和政协委员由被动监督变成了主动监督;二是分散监督向抱团监督转变,政协委员单独的履职行为变成了政协组织集体的履职活动;三是人情监督向责任监督转变,政协委员因被聘任而讲人情实施监督,变成了因被委派而讲责任实施监督。 

  3.有助于解决实际操作上的随意性问题。政协委员享有民主监督的权利,可以对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。表面上看,政协委员什么都可以监督、随时都可以监督,但在实际工作中,因为缺乏必要的组织和引导,委员自行监督、各自为战的现象比较普遍,没有明确指向、没有特定目标,监督力量分散,监督声音微弱,监督效果不理想。通过实施重点事项监督,从提高组织化程度入手,确定了监督的主题,规定了监督的方式方法和基本程序,较好地解决了监督中的随意性问题,能够做到组织有力、操作有序、监督有效。 

  4.有助于解决成果运用上的非权力性问题。相对于党委的政治监督、人大的权力监督、政府的行政监督而言,政协的民主监督是一种柔性监督,不具有法律效力,也没有党纪、政纪的约束功能,民主监督成果难以很好的转化运用。通过实施重点事项监督,在程序上变成由党委政府交办监督意见,通过监督小组回访、主席会议视察、党委政府政协三家联合督查等形式推动问题整改,通过组织广泛深入的协商评议活动形成监督结论,通过媒体公示、纳入考核、问责追责等方式运用监督结论,促进民主监督成果转化落实,能够有效增强民主监督的刚性,更好地发挥了民主监督的作用。 

    

  参考文献 

  1.《中国人民政协商会议章程》(19821211全国政协五届五次通过) 

  2.《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(200628发布) 

  3.《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(中共中央办公厅2015625印发) 

  4.肖存良:《人民政协民主监督发展阶段研究》(中国人民政协理论研究会网站,2011531)